System emerytalny to nie konstrukcja cepa

Jan Smoleński, Krytyka Polityczna: Czy systemy emerytalne trawi kryzys?

Prof. Nicholas Barr: Odpowiem w następujący sposób: największym osiągnięciem XX wieku jest to, że żyjemy długo, o wiele dłużej niż kiedyś. Sto lat temu ktoś w moim wieku byłby bardzo stary i bardzo zmęczony. Ja nie czuję się zmęczony. I to jest bardzo dobra wiadomość. Ale z tego, że ludzie żyją dłużej, wynika, że muszą pracować nieco dłużej. Jeśli ludzie pracują do 65 roku życia, a żyją coraz dłużej, to emerytury stają się zbyt drogie. Nie ma problemu starzenia się, jest problem wczesnego przechodzenia na emeryturę. Gdy tworzono systemy emerytalne, wiek emerytalny nie został związany ze spodziewaną długością życia. Gdyby nie to, nie mielibyśmy problemu. I jest to jedyny powód, dla którego możemy mówić o kryzysie emerytalnym.

Czy w takim razie możliwy jest projekt uniwersalnego systemu emerytalnego? Bank Światowy stworzył raport Averting the Old Age Crisis, który miał pełnić taką funkcję. Jest on zresztą podstawą obecnego polskiego systemu emerytalnego.
Bank Światowy był i jest w błędzie. Nie ma uniwersalnego systemu emerytalnego. Mogę wyjaśnić dlaczego: przez ostatnie siedem lat badań nad systemami emerytalnymi współpracowałem z Peterem Diamondem, zeszłorocznym laureatem Nagrody Nobla. W 2004 roku rząd Chin poprosił nas o konsultacje w sprawie emerytur. Powstała z tego całkiem pokaźna książka, której głównym wnioskiem jest to, że istnieją zasady projektowania systemu emerytalnego, ale nie ma uniwersalnego systemu dobrego dla wszystkich krajów. Emerytury i renty mają wiele celów: zapobieganie biedzie na starość, ubezpieczenie, rozłożenie konsumpcji w czasie, redystrybucję. Tworząc system emerytalny, kraje napotykają różne ograniczenia – finansowe, instytucjonalne itp. W różnych momentach politycy przykładają różną wagę do różnych celów, co przekłada się na odmienne ograniczenia. Gdy cele i ograniczenia się różnią, wtedy i optimum jest różne. Błąd Banku Światowego polegał na tym, że kładąc nacisk na indywidualne konta, akcentował rozłożenie konsumpcji, ignorując inne cele emerytur.

Projektowanie systemu emerytalnego to kwestia techniczna czy polityczna? W Polsce przedstawia się emerytury jako problem czysto techniczny: ludzie żyją dłużej, więc muszą pracować dłużej, i żeby ich do tego zmusić, trzeba zmienić system oszczędzania na starość na bardziej zindywidualizowany.
Faktem jest, że ludzie żyją dłużej, faktem jest, że emerytury przy określonym wieku emerytalnym stają się zbyt drogie. Podniesienie wieku emerytalnego jest nieuniknioną tego konsekwencją. Ale to, jak zaprojektujecie swój system emerytalny, to zupełnie inna kwestia. Pytanie: „system kapitałowy, repartycyjny czy mieszany?” musi sobie zadać każdy kraj – ale nie ma na nie jednej dobrej odpowiedzi. Gdy ktoś mnie prosi o radę w sprawie emerytur, to rysuję okrąg: na zewnątrz tego okręgu znajdują się pomysły całkiem szalone, w środku natomiast te rozwiązania, które – połączone i wprowadzone w odpowiedni sposób – mają sens. Rozróżnienie na to, co wewnątrz okręgu, a co na zewnątrz, jest techniczne, ale wybór między różnymi rozwiązaniami wewnątrz jest w dużej mierze polityczny.
Systemy emerytalne państw demokratycznych bardzo się różnią. Holandia, Szwecja, Kanada czy Nowa Zelandia mają kapitałowe systemy emerytalne, ale bardzo różne. Niemcy mają wciąż głównie system repartycyjny, a nikt przy zdrowych zmysłach nie powie, że Niemcy nie są krajem demokratycznym lub że są słabe gospodarczo. Taki był ich wybór polityczny. Kwestią wyboru jest również to, jak zorganizowany będzie system kapitałowy. W Holandii istnieją kolektywne konta kapitałowe; to nie jednostki podejmują decyzje, jak będą inwestowane ich pieniądze, ale menadżer zajmujący się finansami danej branży. Jest też narodowy system ze zdefiniowaną składką, czyli prowadzony przez państwowy fundusz, w którym emerytura jest ubezpieczeniowo związana z całkowitym wkładem w przeciągu całego życia, ale nie musi to być system całkowicie kapitałowy, może być częściowo kapitałowy lub repartacyjny.

W Polsce głównym argumentem przeciwko systemowi PAYG [pay-as-you-go, system repartycyjny] jest to, że politycy mogą manipulować wysokością emerytur w zależności od tego, co będzie dla nich bardziej opłacalne. Nazywa się to szumnie ryzykiem politycznym. O ryzyku rynkowym rzadko się wspomina.
Jeśli chodzi o emerytury, istotne są tylko dwie rzeczy: dobry rząd i wzrost produkcji. Dobre rządy będą prowadzić system PAYG w sposób odpowiedzialny, będą również tworzyć regulacje i warunki makroekonomiczne, w których prywatne fundusze będą kwitnąć. Złe rządy będą składać nieodpowiedzialne obietnice emerytalne i kraść pieniądze z indywidualnych kont. Każdy system emerytalny jest zagrożony, jeśli mamy zły rząd. Bank Światowy argumentował, że fundusze prywatne są bezpieczniejsze. Kontrargument jest taki, że jeśli niegodziwy rząd chce ukraść pieniądze, to w przypadku systemu PAYG będzie mógł zabrać co najwyżej składki z jednego roku. W przypadku systemu kapitałowego można ukraść składki z wielu lat. Przykłady? Argentyna czy choćby Węgry. Gdyby ktoś mnie spytał, czy wolałbym być argentyńskim prywatnym emerytem czy państwowym emerytem, odpowiedziałbym, że nie chciałbym być Argentyńczykiem.

Gdyby w obecnych warunkach to pan miał zaprojektować system emerytalny, to jakby on wyglądał?
Wprowadziłbym emerytury późniejsze, ale bardziej elastyczne. O co mi chodzi? Gdy wymyślano emerytury, służyły one do tego, by wyprowadzić starych robotników z fabryk, ponieważ zmniejszali produktywność młodszych kolegów po fachu. To miało sens. Ale od tego czasu dwie rzeczy się zmieniły. Po pierwsze żyjemy dłużej, więc powinniśmy pracować dłużej. Po drugie staliśmy się bogatsi, więc możemy sobie pozwolić na to, by opłacać ludziom okres lenistwa pod koniec życia. Te dwie rzeczy się wykluczają. Ale to oznacza, że i cel emerytur się zmienił. Nawet gdyby nie było problemu z wypłacaniem emerytur, to danie ludziom wyboru – od pracy na pełen etat do pełnej emerytury – jest dobrym pomysłem. Związałbym wiek emerytalny z przewidywaną długością życia, np. tak, by czas spędzony na emeryturze wynosił połowę przewidywanej długości czasu pracy. W takim wypadku na każde trzy dodatkowe lata przewidywanej długości życia wiek emerytalny podnosiłby się o dwa lata.

A gdyby pozwolono panu na zaprojektowanie wymarzonego systemu emerytalnego?
To zabawne, bo po książce, którą napisałem z Peterem Diamondem, wielokrotnie słyszałem, że z akademickiego punktu widzenia mamy rację, twierdząc, że nie ma najlepszego systemu emerytalnego, ale w ten sposób uciekamy od konieczności podjęcia wyboru. W takim razie mówię, że mój wymarzony system emerytalny składałby się z pierwszego filara finansowanego z podatków, który wypłacałby każdemu emeryturę takiej samej wysokości, pozwalającą żyć ponad progiem biedy. Otrzymywałby ją każdy niezależnie od stażu pracy. Drugim filarem byłby częściowo kapitałowy narodowy system ze zdefiniowaną składką. Szwecja ma taki system z funduszem buforowym, który ma zmniejszać wahania wskaźnika narodzin i śmiertelności. Kryzys pokazał, że fundusz ten nie był wystarczająco duży, więc składki musiałyby być wysokie. Ale podkreślam – to mój wymarzony system emerytalny, a nie jedyny możliwy.

W Polsce fetyszem jest stabilność systemu. Musi się bilansować, a ma to zapewnić system kapitałowy.
Znam ten argument i jest on błędny. Emeryci nie chcą pieniędzy, oni chcą konsumpcji – ubrań, jedzenia, transportu, biletów do teatru albo na mecze piłki nożnej. Produkty, które skonsumują, muszą zostać wypracowane przez następne pokolenie pracowników. I jest to prawda niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z systemem PAYG, czy kapitałowym. Jeśli mamy produkcję, możemy sobie pozwolić na emerytury, jeśli nie ma produkcji, to emerytury zawsze są za drogie. Pomysł na system kapitałowy był taki: zbierasz pieniądze i potem samemu sobie finansujesz życie na emeryturze. Problem polega jednak na tym, że jeśli nie ma produkcji, to nadmierne wydawanie pieniędzy spowoduje wzrost inflacji, a pieniądze stracą na wartości – emerytów nie będzie stać na konsumpcję, której się spodziewali. Nie atakuję systemu kapitałowego z zasady. Atakuję tylko przekonanie, że system kapitałowy zdziała więcej, niż w rzeczywistości może zdziałać. Na przykład że będzie odporny na przyszłość.

A co z błogosławieństwem wolnego wyboru? Ma on przecież stymulować konkurencję – tak przynajmniej głosi doktryna.
Spieram się o to z Bankiem Światowym od dwudziestu lat. Nie możesz wejść do apteki i wybrać sobie jakiegokolwiek lekarstwa. Na niektóre z nich musisz mieć receptę, ponieważ potrzeba specjalistycznej wiedzy, by móc podejmować rozsądne wybory. Uważam, że emerytury dużo bardziej przypominają lekarstwa niż, powiedzmy, jedzenie albo ubrania. Są bardzo skomplikowane. Napisałem kilka książek o emeryturach i rozumiem pewne zasady, ale i tak nie potrafiłbym wybrać dobrego funduszu emerytalnego. Oczekiwanie, że pojedynczy obywatele, z pracą i rodzinami na głowie, wakacjami do zaplanowania czy samochodem do naprawienia, będą spędzać swój wolny czas, studiując te zagadnienia, jest absolutnym nonsensem. Dlatego jestem za narodowym systemem ze zdefiniowaną składką, żeby na poziomie obowiązkowej emerytury nie było wyboru. Możliwość wyboru w dziedzinach, w których ludzie są kiepsko poinformowani, sprawia zazwyczaj, że tracą. To świetnie, że możemy wybierać między różnymi telefonami komórkowymi, komputerami czy ubraniami, ale emerytury to zupełnie inna rzecz. Do tego dochodzi problem asymetrii informacji między indywidualnym przyszłym emerytem, którego wiedza jest niewielka, a sprzedawcą w funduszu emerytalnym, który dostaje pokaźną prowizję. Widać tutaj też konflikt interesów. To po prostu zły projekt.

Czy państwo dobrobytu ma przed sobą jakąś przyszłość? Niketórzy wieszczą, że jego upadek w Europie Zachodniej to już tylko kwestia czasu.
Państwo dobrobytu istnieje z dwóch powodów: by chronić biednych, o czym wszyscy wiemy, oraz – i to jest mniej powszechna wiedza – by robić to, co rynek zrobiłby źle lub czego w ogóle by nie zrobił. Nie jest przypadkiem, że wszystkie państwa rozwinięte, z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych, nie korzystają z prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych jako głównego środka finansowania ochrony zdrowia. To nie jest ideologia, tylko katastrofalna porażka rynku w dzidzienie ubezpieczeń wynikająca z asymetrii informacji. Państwo dobrobytu oprócz funkcji redystrybucyjnej pełni także funkcję efektywnościową. Czy którakolwiek z nich może zniknąć? Oczywiście, że nie. Wciąż będą biedni, których trzeba będzie chronić, wciąż rynek będzie popełniał błędy i będzie istniała potrzeba, by je naprawiać.
Ntaomiast na pewno państwo dobrobytu się zmieni. Nie jest to (ani nigdy nie była) statyczna instytucja. Oczywiście, jeśli nie nastapi żadna zmiana, system się nie utrzyma – jeżeli nie podniesiemy wieku emerytalnego, będziemy mieli problem. Ale państwa Europy Zachodniej są generalnie dobrze rządzone i państwo dobrobytu się przystosuje do nowych warunków. Możliwe, że połączenie wydłużającej się średniej życia, spadającego współczynnika urodzeń oraz konkurencji ze strony krajów azjatyckich doprowadzi do tego, że państwo dobrobytu będzie mniej hojne. Ale nie zniknie.

A czy nowe kraje członkowskie UE nie są zagrożeniem dla państwa dobrobytu? W wielu przypadkach forsują politykę konkurencji podatkowej, która prowadzi do dumpingu socjalnego.
To jest poważny problem. Myślę, że państwo dobrobytu generalnie będzie musiało stać się mniej hojne – ale można to zrobić lepiej lub gorzej. Zmniejszanie hojności państwa opiekuńczego przez podnoszenie wieku emerytalnego przy utrzymaniu takiego samego standardu życia na emeryturze jest według mnie do zaakceptowania. Jeśli natomiast rząd brytyjski uznałby, że należy ograniczyć hojność państwa opiekuńczego, wprowadzając prywatne ubezpieczenia zdrowotne, wtedy dołączyłbym do deputowanych Partii Pracy protestujących na barykadach. Trzeba wiedzieć, gdzie porażki rynku są na tyle duże, że nie można zrezygnować z instytucji państwa opiekuńczego.
Myślę, że problemem jest to, że polityka podatkowa i polityka społeczna zostały pozostawione w rękach poszczególnych krajów członkowskich. Myślę też, że w końcu dojdzie do jakiejś koordynacji działań UE w tej materii.

Jeśli chodzi o polski kontekst, to poważnym zagrożeniem są niepewne warunki pracy: umowy o dzieło, umowy zlecenia, które zmniejszają wpływ składek do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Ludzie powinni mieć dostęp do opieki zdrowotnej niezależnie od swojej historii zatrudnienia. Powinni mieć dostęp do emerytur niezależnie od swojej historii zatrudnienia. I powinni mieć dostęp do edukacji. Powiązanie świadczeń państwa opiekuńczego z historią zatrudnienia miało sens, gdy ludzie pracowali w jednej fabryce przez całe życie. Obecnie rynek pracy jest dużo bardziej elastyczny, więc trzeba oddzielić świadczenia państwa opiekuńczego od historii zatrudnienia. Państwo dobrobytu musi się zaadaptować do bardziej płynnego rynku pracy. Przenieść nacisk z finansowania świadczeń i usług ze składek na finansowanie ich z podatków. Uważam, że emerytury powinniśmy finansować przede wszystkim z podatków.

Nicholas Barr* – profesor ekonomii na London School of Economics and Political Science. Zajmuje się ekonomią państwa dobrobytu i systemami emerytalnymi. Przeciwnik dogmatycznego forsowania przez Bank Światowy kapitałowego systemu emerytalnego. Autor książek Ekonomika polityki społecznej, Państwo dobrobytu jako skarbonka. Informacja, niepewność, ryzyko a rola państwa oraz Reforming Pensions. Principles and Policy Choices (wraz z Peterem Diamondem).